Есть красивая цитата, которую очень любят исследователи коррупции:
«Подобно тому, как нельзя распознать, пьют или не пьют воду плавающие во глубине вод рыбы, так и невозможно узнать, присваивают или нет богатство чиновники, приставленные к выполнению дел».
Она взята из древнеиндийского политического и экономического трактата Артхашастра (III век до н. э.). Таким образом, уже тогда люди понимали, что в государственном управлении есть большие сложности. Источник
Определимся с терминологией
Всемирный банк определяет коррупцию как злоупотребление служебным положением ради личной выгоды. Слово «злоупотребление» здесь — это нарушение закона чиновником или политиком ради личной выгоды.
ООН называет коррупцию одной из значимых проблем, которые препятствуют «достижению Целей устойчивого развития». Коррупция не только представляет собой угрозу национальной безопасности стран, а приобретая различные, а зачастую и причудливые формы проявления в обществе, лишает огромное количество людей по всему миру возможностей жить в достатке, получать доступ к качественным медицинским услугам и образованию.
Аморфность проявлений коррупции послужило тому, что некоторые исследователи коррупционных явлений говорят, что «ей сложно дать определение, однако вы ее узнаете, когда она перед вами».
Для общего понимания понятия «коррупция», обратимся к определению, установленному законом и приведенного в Федеральном законе от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»:
«Коррупцией считается — злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица».
Россия и коррупция
По аналитическим данным Transparency International (российское представительство признано Минюстом РФ иностранным агентом) Россия в рейтинге за 2020 год заняло 129 место из 180 по уровню восприятия коррупции, набрав наравне с Азербайджаном, Габоном, Малави и Мали 30 баллов из 100.
«Россия много лет занимает далеко не самые высокие места в индексе, что отражает отсутствие системного противодействия коррупции. В нашем случае оно подменяется единичными уголовными делами и точечными изменениями в законодательстве», — отмечает Transparency International.
Являясь одновременно современной и застарелой проблемой России, коррупция уверенно держит страну на 50-м месте в списке самых коррумпированных стран мира. Редкий россиянин ни разу в жизни не сталкивался с ее проявлениями при решении самых простых задач. Это может быть вымогание взяток в детских садах и школах, предложение «решения вопросов» через связи и знакомства за определенную плату. Про трудоустройство детей чиновников на доходные должности и «отмазывания» их от заслуженных наказаний, ходят легенды. «Не подмажешь — не поедешь», гласит русская пословица. Коррупция прочно вошла в повседневную жизнь и избавление общества от нее возможно лишь при условии воспитания нового поколения, нетерпимого к этому общественному пороку, и лояльно относящегося к суровому наказанию за него как «берущего», так и «дающего».
Можно отметить несколько общепризнанных способов, внедрение которых необходимо для борьбы с коррупцией:
• разделение ветвей власти,
• независимость судебной системы,
• создание социально-ориентированного государства,
• снижение «засекреченной» доли федерального бюджета,
• очищение законодательства от лазеек и двусмысленностей.
Суть вопроса
Чтение первое. В первом чтении депутатами Государственной думы одобрен законопроект освобождающий от наказания за нарушение антикоррупционных норм судей, военнослужащих, прокуроров, чиновников и другие категории граждан, в том случае, если это нарушение произошло по независящим от них причинам и обстоятельствам.
Пояснительная записка к документу объясняет, что «физическое лицо освобождается от ответственности» за нарушение законов о противодействии коррупции, если «несоблюдение ограничений и запретов <…> признается следствием не зависящих от него обстоятельств».
У «нечаянного» коррупционера есть месяц чтобы устранить нарушения «со дня прекращения действия не зависящих от него обстоятельств, препятствующих соблюдению указанных ограничений».
Разберемся с обстоятельствами, которые могут стать уважительной причиной для нарушения антикоррупционного законодательства. К ним относятся:
стихийные бедствия, в том числе землетрясения, наводнения, ураганы, пожары,
• массовые заболевания,
• забастовки,
• военные действия,
• террористические акты,
• введение органами власти ограничительных мер.
К таким обстоятельствам не относятся регулярно повторяющиеся и прогнозируемые события и явления, а также действия самого государственного служащего.
Чтение второе. Второй законопроект предполагает распространение освобождения от наказания за нечаянную коррупцию на сотрудников Пенсионного фонда, Фонда обязательного медицинского страхования, Фонда социального страхования, государственных компаний, публично-правовых компаний и работников государственных внебюджетных фондов и организаций, созданных «для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами».
Мнения разделились
Позиция «против»: Законопроект принят для того, чтобы «прикрыть» крупные и мелкие коррупционные делишки обширного круга государственных и муниципальных служащих, начиная от депутатов и полицейских, заканчивая судьями и служащими Счетной палаты, туманной завесой «не зависящих от них обстоятельств». По логике нового закона, все они могут быть освобождены от ответственности за «нечаянную коррупцию».
Социолог Борис Кагарлицкий прокомментировав законопроект, отметил, что: «внешние обстоятельства есть всегда», а сам законопроект является лишь ширмой для легализации коррупции.
Законопроект не способствует устранению коррупционных «лазеек» и двусмысленностей, а в некоторых случаях даже добавляет. К примеру, проблема конфликта интересов, когда прямая или косвенная заинтересованность чиновника влияет на надлежащее исполнение им своих служебных обязанностей. Обратимся к первоисточнику:
«Законопроектом предусмотрено, что физическое лицо освобождается от ответственности в случае, если несоблюдение ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, признается следствием независящих от него обстоятельств».
Таким образом, можно расценить, что любой форс-мажор станет безнаказанным источником неограниченных возможностей получения «нечаянных» нетрудовых доходов.
Позиция «за»: Неоднозначность формулировок законопроекта создала впечатление, будто законодатели легализуют коррупцию, именно поэтому законопроект вызвал негативную реакцию.
На самом деле, этот закон не уменьшает и тем более, не снимает с чиновников ответственность за свои действия, а в некоторой степени эту ответственность даже ужесточает. Должностные лица будут обязаны не только самостоятельно доводить до сведения общественности, но и доказывать, что потенциальные коррупционные нарушения возникли в условиях действия не зависящих от них обстоятельств.
Решение о применении или не применении законных «поблажек» будет рассматривать специально созданная для этих целей комиссия.
По словам главы комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции Василий Пискарев, «Проект не касается уголовного преследования, оно останется. В уголовном праве есть свой институт непреодолимой силы, этот законопроект касается ответственности госслужащих за неисполнение обязательств в части запретов и ограничений, который имеет каждый чиновник».
В интервью радиостанции «Говорит Москва» полномочный представитель правительства РФ в высших судебных инстанциях Михаил Барщевский отметил: «Нечаянная коррупция» — это обстоятельство, которое не зависит от воли чиновника, это некая случайность. Именно об этом шла речь в законопроекте. У нас ответственность должна быть за вину, а тут получается ответственность за факт. Я знаю, как нескольких чиновников уволили за то, что они забыли задекларировать какой-нибудь старый прицеп к «Жигулям», при том, что никаких других претензий к ним не было. Вот эти все античиновничьи настроения проявились и здесь, в этом конкретном случае».
Барщевский добавил, что в формировании негативного восприятия чиновников обществом немалую роль сыграли отрицательные клише, навязчиво предлагаемые телевидением, прессой и другими медиа.
Бурное обсуждение нового закона
Член комитета Госдумы по безопасности и противодействию коррупции Анатолий Выборный в эфире радио Sputnik привел пример, поясняющий суть предложенных изменений.
«Допустим, сегодня вечером к чиновнику подходит человек и делает предложение, которое по сути вызывает конфликт интересов. Наутро чиновник обязан доложить своему руководству, по инстанции, что поступило такое предложение. Но поступает сигнал о террористической угрозе, и чиновник на протяжении суток или двух участвует в антитеррористической операции. В это время в таких условиях он не в состоянии выполнить антикоррупционную норму, для таких случаев и предусмотрены данные поправки», ‒ объяснил депутат.
«У нас пандемия COVID-19 продолжается уже примерно год. Все прекрасно понимают, что это период пандемии, и соответственно, могут планировать свой график работы, подготовку документов заранее. В период пандемии нет, например, препятствий к тому, чтобы запросить соответствующую информацию в банке, заранее собрать все необходимые справки о доходах и так далее, чтобы представить соответствующую декларацию. Поэтому такие события и явления ‒ не препятствие для выполнения всех требований антикоррупционного законодательства», ‒ уточнил Анатолий Выборный.
Председатель Национального антикоррупционного комитета, член СПЧ Кирилл Кабанов в эфире радио Sputnik подчеркнул, что законопроект не смягчает наказание за коррупционные проявления, а приводит положения законодательства в соответствие со здравым смыслом.
«К примеру, простая ситуация с конфликтом интересов: есть сельское поселение, в котором живет 20‒30 человек. Глава сельского поселения получает бюджет на выполнение работ по восстановлению деревянного моста ‒ у меня была такая практическая ситуация. Но в этом поселении единственный человек, способный выполнить эти работы ‒ двоюродный брат главы поселения, больше никого нет. А прокуратура скажет, что в этом случае все равно необходимо отреагировать, потому что это родственник. Вот такие проблемы мы решали, в том числе и я рекомендовал эти поправки», ‒ сказал Кирилл Кабанов.
Обзор по теме подготовил Александр Тонин
Это интересно
Макропричины коррупции
Джи Бей из Университета Пенсильвании, Бенджамин Олькен из Массачусетского технологического университета и другие экономисты разработали новую теорию: экономический рост сам постепенно уничтожает коррупцию.
Коррупция и бедность, как правило, идут рука об руку. Есть несколько основных способов замерить уровень коррупции: индексы Transparency International и Всемирного банка, а также результаты различных опросов о взятках. Обычно высокий уровень коррупции наблюдается в странах с низким уровнем ВВП на душу населения.
Есть несколько теорий, которые объясняют эту зависимость:
• Теория бывшего главы Всемирного банка Джеймса Вольфенсона: коррупция увеличивает издержки и риски ведения бизнеса, это снижает инвестиции и тормозит рост экономики. Из-за коррупции ресурсы в обществе распределяются неравномерно. Население остается бедным.
• Но есть и другое, менее популярное объяснение: по мере экономического роста и развития стран коррупция снижается — они просто из нее вырастают. Благодаря быстрому росту экономики у чиновников пропадает желание брать взятки, а у фирм – их платить.
Это можно объяснить теорией жизни государства: на ранних стадиях развития страны коррупция обычно очень высокая и снижается по мере ее индустриализации. Источник
Пример Сингапура
Всемирный банк оценивает сумму взяток в мире в $1 трлн в год, а Всемирный экономический форум говорит, что сумма украденных средств находится на уровне $2,6 трлн в год. Естественно, это очень примерные цифры, — точных не знает никто, — но в любом случае это огромная сумма, несколько процентов мирового ВВП. Коррупция постоянно упоминается как одно из основных препятствий для развития: и Всемирный банк, и ООН, и другие международные организации, правительства различных стран, президент России — все постоянно говорят, что с коррупцией надо бороться, коррупция — это плохо. Страны с более высокой коррупцией в среднем беднее, они меньше тратят на человеческий капитал, т.е. на образование, на здоровье, и больше — на военные нужды. Кроме того, эти страны стабильно оказываются ниже в рейтингах свободы прессы, гражданских прав и условий для ведения бизнеса.
Сингапур получил независимость в 1959 году. В тот момент не было индексов коррупции, не было Transparency International, но уровень коррупции в стране был высок (хотя, возможно, не сильно выше, чем в других странах). Примерно за 30 лет, к 1990-м годам, страна поднялась на верхушку антикоррупционного рейтинга.
Что было сделано? Чиновники стали получать достойные зарплаты, а продвижение по госслужбе стало меритократическим, т.е. по заслугам, а не на основе связей или денег. Была организована ротация бюрократов. Это один из рецептов, который, возможно, не очевиден и не сразу приходит на ум, но который часто рекомендуют. Бюрократы обрастают коррупционными связями, и чтобы их разрушить, нужно проводить обновление — переводить госслужащего в другой департамент, в другой регион.
Сингапур дерегулировал экономику. Это была обычная развивающаяся страна с большим количеством ограничений и регулирования, однако правительство отменило многие лицензии и разрешения. Было создано антикоррупционное агентство с очень широкими полномочиями. Возможно, таких полномочий при обычной демократии ему бы и не смогли дать, но в стране была власть одной партии— практически власть одного человека — в течение долгого времени, которая и позволила реализовать эту меру. Ключевым фактором стала политическая воля. Это очень важно: человек у власти не на словах, а на деле хотел бороться с коррупцией.
Таким образом, сработали системный подход— то есть не одна мера, а комплекс мер — и политическая воля. Это важные и необходимые факторы. Они не гарантируют победу, но если одного из них нет, точно ничего не получится.
Похожие истории — это Гонконг и частично Грузия. Не такой впечатляющий, но все же пример — Израиль. Это маленькие страны, однако истории успеха есть и среди больших государств. Все развитые страны без исключения были сильно коррумпированы в еще относительно недавние по историческим меркам времена. Например, Швеция в XVII-XVIII веках была одной из самых коррумпированных стран в Европе. В США коррупция и сейчас не очень маленькая для развитой страны, но она была гораздо выше, скажем, 100-150 лет назад. В развитых странах, естественно, все было по-другому: им не на кого было ориентироваться, и борьба с коррупцией носила скорее эволюционный характер.
Волшебных рецептов тут нет: свобода прессы, разделение властей, политическая конкуренция и давление избирателей. И снова системный подход, комплекс мер, реформы и политическая воля. Источник
Пример США
В США антикоррупционное законодательство характеризуется чрезвычайной жесткостью. Так, за различные виды коррупции – взятка, кикбэкинг (выплата части незаконных денег участнику сделки) и др. – предусмотрены штрафы в тройном размере взятки или тюремное заключение от 15 лет, либо то и другое одновременно, а при отягчающих обстоятельствах – лишение свободы до 20 лет.
Законодательство США предусматривает наказание за дачу и получение вознаграждения за услуги, входящие в круг обязанностей должностного лица. Поощрения, по американскому праву, чиновник может получить только официально – от правительства. Наказание за нарушение этой нормы – штраф или лишение свободы до 2 лет, или совокупность наказаний. Коррупционными признаются сделки между любыми лицами по поводу устройства на федеральную государственную службу.
Так, уголовно наказуемым является требование денег или имущественных благ, или их получение для содействия в устройстве на государственную службу. Виновный наказывается лишением свободы на один год или штрафом в размере требуемой или полученной суммы, или совмещением обоих видов наказания. Исключение составляет деятельность специальных агентств по найму, имеющих разрешение участвовать в наборе на государственную службу.
Антикоррупционное законодательство США носит системный характер. Оно состоит также из правовых актов, регламентирующих лоббистскую, банковскую, биржевую и иные виды деятельности. И хотя это не является гарантией полного искоренения коррупции, в США ее уровень значительно ниже, чем в других государствах. Борьба с коррупцией облегчается тем, что в США фактически нет иммунитетов для должностных лиц. Любой чиновник, включая президента, конгрессменов и сенаторов, может быть привлечен к уголовной ответственности, хотя и в особом порядке, после отстранения его от должности.
Другим важнейшим направлением антикоррупционной стратегии США является профилактика коррупции в системе государственной службы. Она основывается на внедрении так называемой «административной морали», представляющей собой этические и дисциплинарные нормы.
Впервые Кодекс этики правительственной службы был принят в 1958 г. в виде резолюции Конгресса, в которой было закреплено, что каждое лицо, находящееся на правительственной службе, должно:
▪ ставить преданность моральным принципам и государству выше преданности лицам, партии или государственным органам;
▪ исполнять Конституцию, законы США, постановления органов власти и никогда не поддерживать тех, кто уклоняется от их исполнения;
▪ работать весь трудовой день за установленную плату, прилагая необходимые усилия и мысли для выполнения своих обязанностей;
▪ находить и применять наиболее эффективные и экономичные способы решения поставленных задач;
▪ никогда не прибегать к дискриминации, предоставляя кому-либо специальные блага или привилегии как за вознаграждение, так и без него, не принимать для себя и своей семьи блага или подарки при обстоятельствах, которые могут быть истолкованы как воздействие на исполнение должностных обязанностей;
▪ не давать никаких обещаний, касающихся должностных обязанностей, поскольку государственный служащий не может выступать как частное лицо при исполнении государственной должности;
▪ не вступать ни прямо, ни косвенно в коммерческие отношения с правительством, если это противоречит добросовестному исполнению должностных обязанностей;
▪ никогда не использовать конфиденциальную и служебную информацию для извлечения личной выгоды;
▪ вскрывать случаи коррупции при их обнаружении;
▪ соблюдать эти принципы, сознавая, что государственная должность является выражением общественного доверия.
Кодекс, хотя и имел рекомендательный характер, в дальнейшем стал основой правовой регламентации «административной этики» госслужащих США. В развитие Кодекса в 1962 году Конгрессом США были приняты так называемые «официальные нормы поведения выборных должностных лиц (членов обеих палат парламента) и публичных должностных лиц органов исполнительной власти».
В 1965 году распоряжением президента Л. Джонсона были установлены стандарты поведения, этические нормы должностных лиц. В 1978 году эти правила обрели форму Закона «Об этике служащих государственных органов». С конца 80-х годов XX века этические начала государственной службы стали объектом еще более жесткой правовой регламентации.
В 1989 году Конгрессом США был принят Закон «О реформе Закона об этике», который внес существенные изменения в нормы, регулирующие этику поведения должностных лиц, и распространил их на все ветви федеральной власти – законодательную, исполнительную и судебную.
В октябре 1990 году закон был подкреплен исполнительным приказом президента США № 12731 «Принципы этики поведения должностных лиц и служащих государственного аппарата». Эти принципы были распространены не только на чиновников высшего ранга, а также и на рядовых госслужащих.
Согласно приказу госслужащие:
▪ не должны участвовать в финансовых операциях, при проведении которых предполагается использование закрытой правительственной информации или использование такого рода информации в личных целях;
▪ не могут в какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие;
▪ принимать подарки от лиц, интересы которых зависят от выполнения или невыполнения этими служащими своих должностных обязанностей;
▪ обязаны докладывать «в соответствующие инстанции обо всех замеченных случаях разрушения собственности, обмана, злоупотребления и коррупции».
Контролем за исполнением этих установлений занимаются специально назначаемые в любом государственном управлении или департаменте лица или группы лиц, комиссии, которые при необходимости могут запрашивать дополнительную информацию, вызывать на беседу самих чиновников, проводить служебное расследование.
Для чиновника последствия обнаружения допущенных им нарушений могут выразиться в виде применения к нему одной из следующих мер воздействия:
▪ частичная или полная дисквалификация;
▪ перемещение на низшую должность;
▪ предложение прекратить «конфликтные» финансовые связи. При серьезных нарушениях возможно привлечение к уголовной ответственности. Кроме того, ограничивается право государственного служащего на побочный (по совместительству) заработок, размер которого не должен превышать 15% оклада по должности. Это ограничение распространяется на должностных лиц всех ветвей власти, за исключением членов Сената США.
Чиновники, назначаемые президентом США, вообще не могут получать «какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей». Что касается бывших государственных служащих, то ограничение их деловой деятельности действует в течение двух лет после выхода в отставку. Им запрещается выполнять представительские функции при разрешении органами исполнительной власти конкретных дел, которые относились к ведению этого государственного служащего в течение года, предшествующего прекращению его службы.
Двухлетний запрет распространяется и на бывших «старших чиновников» исполнительной власти. Они не должны поддерживать контакты с прежним местом работы, не могут представлять чьи-либо интересы по любому вопросу перед тем ведомством, в котором они служили, или каким-либо государственным служащим этого ведомства.
Еще одним важнейшим положением антикоррупционной стратегии США являются единые для всех ветвей государственной власти правила, ограничивающие получение должностным лицом подарков от частных лиц и организаций.
Так, сенатор США, а также сотрудники его аппарата не должны принимать подарки от частных физических и юридических лиц, которые могут оказаться заинтересованными в одобрении Сенатом конкретных законов, если стоимость подарков в течение календарного года в совокупности превышает 100 долларов. Стоимость подарков, получаемых сенатором из других источников (исключая родственников) в течение календарного года, не должна превышать в совокупности 300 долларов.
Закон об этике налагает ограничения на оплату частным лицам подарков в форме поездок. Сенат установил лимит в три дня (и две ночи) для поездок внутри страны и в семь дней (и шесть ночей) для поездок за границу. Эти ограничения распространяются также и на членов семей сенаторов.
Член палаты представителей Конгресса США имеет право получать подарки в течение календарного года общей стоимостью не более 250 долларов из одного источника. Такое ограничение распространяется и на сотрудников его аппарата. При этом каждый подарок, включая подарки супругам должностных лиц, «справедливая рыночная цена» которого превышает 100 долларов, должен декларироваться. Эти ограничения распространяются на все подарки, кроме подарков от родственников.
Для остальных категорий государственных служащих также существуют ограничения на получение подарков. Государственный служащий и его супруга (супруг) могут в течение календарного года принять подарки, цена которых в совокупности не превышает 100 долларов. Получив подарок выше допустимой стоимости, государственный служащий обязан в течение 60 дней сдать его в соответствующий орган своего ведомства.
Особое внимание уделено правилам, регламентирующим условия получения подарков и наград от представителей иностранных государств. Государственный служащий, например, имеет право принять подарок от представителя иностранного государства в том случае, если этот подарок предлагается в качестве сувенира или знака вежливости и не превышает «минимальной стоимости».
Принять подарок выше «минимальной стоимости» должностное лицо вправе, если такой подарок способствует развитию связей США в сфере науки или медицины, а также если отказ принять подарок может обидеть дарителя и каким-то образом повлиять на международные связи. Как показывает анализ, в США выстроена достаточно эффективная система, создающая условия для действенной борьбы с коррупцией. Источник
Поделиться в сетях: