Данная статья посвящена Будапештскому меморандуму, документу, который был заключен в 1994 году и предоставлял гарантии безопасности трем постсоветским республикам, которые отказались в пользу России от ядерного оружия. В масс-медиа чаще всего Будапештский меморандум ассоциируют исключительно как соглашение, заключенное с Украиной, однако, это не так. Точно такие же меморандумы были заключены с Казахстаном и Беларусью 5 декабря 1994 года. В статье рассмотрена история этого соглашения, возникшие проблемы при его заключении и реализации, а также дан прогноз о будущем этого документа.
Предыстория
Проблема ядерного оружия появилась сразу после распада СССР. Согласно подписанным в 1991 году Беловежским соглашениям, ядерным оружием, которое осталось в бывших союзных республиках, предполагалось управлять сообща. Об этом гласит статья 6 соглашения о создании СНГ и роспуске СССР:
«Государства — члены Содружества будут сохранять и поддерживать под объединенным командованием общее военно-стратегическое пространство, включая единый контроль над ядерным оружием, порядок осуществления которого регулируется специальным соглашением. Они также совместно гарантируют необходимые условия размещения, функционирования, материального и социального обеспечения стратегических вооруженных сил».
Несмотря на это, уже через 20 дней после подписания Беловежских соглашений ядерное оружие решено было не оставлять в постсоветских республиках, которые обрели независимость, а передать его России и было подписано новое соглашение в Алма-Ате, «Соглашение о совместных мерах в отношении ядерного оружия», которое предписывало присоединение Беларуси, Украины и Казахстана к Договору о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) в качестве неядерных государств (ст.т 5), а также накладывало обязательства в следующем 1992 году вывезти все имеющиеся запасы ядерного оружия на территорию России (ст. 6). Стоит отметить, что этот документ подлежал ратификации и вступал в законную силу только после проведения этой процедуры, что и было сделано высшими органами власти России, Украины, Беларуси и Казахстана.
Лиссабонский договор
В 1992 году ситуация с ядерным оружием, находившимся на территории Украины, Казахстана и Беларуси, получила продолжение. Напомним, что в 1991 году еще при СССР был подписан договор о сокращении стратегических наступательных вооружений (СНВ-1), который предусматривал уменьшение числа ядерных боезарядов в США и СССР.
Развал Советского Союза внес коррективы в этот договор. Если Россия сразу заявила о том. что страна берет на себя все обязательства СССР по СНВ, то Казахстан, Украина и Беларусь, страны, на территории которых также находилось ядерное вооружение СССР, таких заявлений не делали.
Поэтому после того, как были подписаны соглашения в Алма-Ате, предусматривающие вывоз советского ядерного арсенала в Россию, было заключено дополнительное соглашение, которое обязывало Казахстан, Украину и Беларусь принять на себя обязательства по СНВ-1, а также накладывало новые по вступлению этих государств в ДНЯО, но уже как стран, которые не обладают ядерным оружием.
Все страны-подписанты, за исключением Украины, быстро согласились взять на себя новые обязательства, так как за отказ от ядерного оружия предполагалась щедрая денежная компенсация, а сам вывоз ядерного арсенала осуществлялся на безвозмездной основе. Беларусь кроме всего прочего также получила помощь от Германии, Швеции и Японии в обеспечении дополнительной безопасности ядерно-опасных объектов.
Украинская же сторона отказывалась сразу ратифицировать договор, настаивая на необходимости предоставления гарантий от стран-членов ядерного клуба, а также требовала больших компенсационных выплат.
В 1992 году Верховная рада Украины провозгласила безъядерный статус государства и в результате, помимо денежной компенсации Украина также получила бесплатные поставки ядерного топлива для АЭС, которые располагались на ее территории.
Трудности соглашения
Украинская сторона всячески отказывалась идти на уступки. Доподлинно неизвестно, чем было продиктовано такое поведение, однако, она пыталась навязать свои условия России и США. В 1993 году Украина ратифицировала СНВ-1, но с собственными поправками в документ.
Эти поправки предусматривали сохранение ядерного статуса государства, хотя, де-факто, на территории Украины уже не было ядерного оружия.
Как Россия, так и Соединенные Штаты, подобную ратификацию договора не приняли, вынуждая Украину полностью отказаться от ядерных амбиций, а также обязать ее вступить в ДНЯО в статусе безъядерного государства.
Мотивация украинской стороны
Если рассматривать вопрос в практической плоскости, то мы можем найти ряд факторов, склонивших Украину к подписанию Будапештского меморандума, который закрепил безъядерный статус Украины:
1. Обслуживание и поддержание в безопасном состоянии ядерных боезарядов и ядерных шахт стоит очень дорого.
2. Несмотря на то, что Украина обладала заводами по производству МБР (межконтинентальных баллистических ракет), непосредственно ядерные боезаряды производили в России, поэтому, обладание ядерным оружием было бы неразрывно связано с тесным взаимодействием с Россией.
3. Украина никогда не имела командного управления расположенными на ее территории МБР, все управление шло из Москвы, таким образом, либо вновь тесно взаимодействовать с Москвой, либо построить с нуля дорогую систему управления ядерным арсеналом.
4. США угрожали Украине международной изоляцией, т.к. расположенные на территории Украины МБР были направлены на Вашингтон.
(Из интервью первого президента Украины, Леонида Кравчука немецкому агентству “Deutsche Welle”).
Вступление Украины в ДНЯО
16 ноября 1994 года Верховная рада Украины публикует документ, в котором выражает согласие на присоединение к ДНЯО. В документе (п. 6) говорится о том, что он вступает в силу не в день его опубликования, а только после получения гарантий стран-обладательниц ядерного оружия, которые были предоставлены в Будапеште путем подписания Будапештского меморандума.
Также, существует интересный пункт 4, который говорит о неких исключительных обстоятельствах, которые возникают в случае оказания на страну давления военного или же экономического.
Однако, в тексте этого документа не дается никаких пояснений на тему того, какие действия должна будет предпринять Украина в случае возникновения подобных обстоятельств.
Подписание Будапештского меморандума
В декабре 1994 года, представители России Б.Н. Ельцин, Украины Л.Д. Кучма, Соединенных Штатов Билл Клинтон и Великобритании Джон Мейджор подписали соглашение о гарантиях для стран-подписантов, на котором настаивала украинская сторона.
Это соглашение вошло в историю как «Будапештский меморандум». Одновременно было заключено три одинаковых по содержанию документа с Беларусью, Украиной и Казахстаном.
Согласно тексту документа, страны-подписанты подтвердили свое обязательство перед Украиной, Беларусью и Казахстаном об уважении территориальной целостности, суверенитета и существующих границ, а также подтвердили обязательство о неприменении против этих государств ядерного оружия, обязательство не проводить вооруженные действия против этих государств и обязательство не оказывать экономического, военного или какого-либо иного давления, кроме тех случаев, которые предусмотрены уставом ООН. Меморандум вступал в силу с момента его подписания.
Украинская сторона настаивала на том, чтобы гарантии были предоставлены всеми странами-членами ядерного клуба. Однако, Франция и Китай отказались быть подписантами этого документа, вместо этого в КНР выступили с устным заявлением о предоставлении гарантий, а Франция направила декларацию за подписью президента страны (Франсуа Миттерана). Китай и Франция выбрали такие форматы для того. чтобы не брать на себя обязательства в случае возникновения спорных ситуаций.
Международная реакция
Мировое сообщество очень положительно встретило данное соглашение. Были высказаны самые наилучшие пожелания, меморандум был поддержан, так как он позволял приблизиться к цели уменьшения распространения ядерного оружия, ведь на территории Украины был размещен 3-й по численности ядерный арсенал.
Данный документ полностью соответствует декларируемым целям ООН, направленным на поддержание мира и безопасности на всей планете.
Однако, президент Франции, Франсуа Миттеран, высказал опасения по поводу того, что в документе не было никаких санкций для страны, нарушившей соглашение.
Проблемы меморандума
У заключенного меморандума еще на моменте подписания были проблемы как юридического, так и практического толка.
Так, меморандумы, хотя и являются дипломатическими документами, но, как правило, не содержат каких-либо обязательств, а являются изложением мнения по тому или иному вопросу. Проблемой кроме этого является и то, что Будапештский меморандум не был ратифицирован ни одним парламентом стран-подписантов, что говорит о юридической недоработке документа. Также в тексте меморандума не предусмотрено никакой ответственности для стороны, которая нарушит его положения.
В завершении можно добавить еще и проблему лингвистического характера. Бывший посол США на Украине Стивен Пайфер, который участвовал в процедуре подписания меморандума, заявил: «В английском тексте меморандума присутствует слово «assurances», то есть «заверения в поддержке», но не «guarantees» (гарантии). Это важное отличие. Например, наши союзники по блоку НАТО обладают гарантиями в области безопасности. Южная Корея и Япония, с которыми у США заключены договоры о совместной обороне, обладают гарантиями. В случае Украины мы говорим о заверениях. Это менее сильное слово. Во-вторых, в меморандуме не был прописан механизм ответных действий, кроме обращения к Совбезу ООН, если против Украины будет применено ядерное оружие».
Стоит отметить, что текст меморандума тщательно согласовывался с юридическим отделом Вашингтона, который настаивал именно на такой формулировке.
Выводы
События 2014-2022 годов вновь породили жаркие споры по поводу Будапештского меморандума. После вхождения Крыма в состав России, представители G7: Великобритания, Германия, Италия, Канада, Франция, Япония и США, заявили о нарушении Россией Будапештского меморандума, так как согласно мнению представителей этих стран, РФ нарушила пункт 1 этого меморандума, нарушив суверенитет и территориальные границы Украины.
Во время саммита по ядерной безопасности, проходившем в 2014 году в Гааге было принято решение о приостановке членства России в G8, так как согласно мнению официальных лиц остальных семи государств, Россия нарушила Будапештский меморандум.
Действующий президент Украины В.А. Зеленский в феврале 2022 года пригрозил денонсированием меморандума, если страны-подписанты не соберутся на конференцию и не предпримут определенных действий. Также в свой речи он добавил, что выход из этого меморандума, якобы, позволит Украине вернуть ядерный статус, однако, это не так.
Для попытки вернуть ядерный статус Украине потребуется денонсировать соглашение о вступлении в ДНЯО, что повлечет за собой серьезную международную санкционную реакцию. Российская же сторона заявляет о том, что она не подписывала никаких соглашений с новой украинской властью, которая пришла к руководству страны путем совершения антиконституционного военного переворота, поэтому, нарушить положения Будапештского меморандума она не может.
Говоря о судьбе этого меморандума, можно сказать, что это был юридически сложный документ. Отсутствие ратификации и четко прописанной ответственности сторон лишает документ юридической силы, поэтому ни одна из сторон его нарушить не может по определению. В будущем с малой долей вероятности мы вряд ли увидим подобные меморандумы, так как большое количество вышеобозначенных проблем делают такие документы сложными в реализации.
Автор: Владимир Уткин
Мнение редакции может не совпадать с мнением авторов публикаций
Изображение на заставке: Image by ArtPhoto_studio on Freepik
Поделиться в сетях: