Организация Объединенных Наций, созданная после разрушительной Второй мировой войны, в 2020 году отметила свое 75-летие. Эта годовщина пришлась на период беспрецедентной нагрузки на структуру международных институтов, созданных для мирного урегулирования конфликтов и содействия глобальному сотрудничеству в рамках работы многосторонних форумов.
Вопрос о том, как реформировать и укрепить ООН, актуален как никогда: об этом говорят и в России, и в США, и в Европе. В этой статье мы рассмотрим основные предложения по реформам ООН, поступающие от отдельных стран и их лидеров, и попытаемся проанализировать, реально ли их воплощение в реальность.
Устав ООН
Устав Организации Объединенных Наций – это основополагающий документ международного права. Он может быть изменен, если за поправки в него проголосуют (и впоследствии ратифицируют) две трети членов Генеральной Ассамблеи, включая всех постоянных членов Совета Безопасности. В Устав вносились поправки лишь 5 раз – 3 раза в 1965 году, в 1968 и 1973 году. Поэтому, как мы можем заметить, технически работа ООН не меняется уже более 45 лет.
В настоящее время практически все предложения, так или иначе связанные с изменением Устава ООН, связаны с деятельностью Совета Безопасности и права вето. Вокруг данной темы возникает множество международных дискуссий, которые мы рассмотрим ниже. В свою очередь, принципы, заложенные в Уставе, стали основой многих международно-правовых документов (такие как уважение прав человека, невмешательство в дела суверенных государств) и поэтому не подлежат пересмотру.
Генеральная Ассамблея
Генеральная Ассамблея (ГА) является главным совещательным органом ООН, и ее решения не являются обязательными. С 1993 года ГА приняла несколько резолюций, содержащих меры, направленные на рационализирование методов своей работы и повышение их эффективности. Однако этим мерам, в том числе принятым после 2000 года, не удалось достичь главной цели, поставленной в пункте 30 Декларации тысячелетия, которая заключается в “восстановлении центрального положения Генеральной Ассамблеи как главного представительного органа ООН”.
Предложения по реформе исходили от отдельных личностей. Например, Гру Харлем Брундтланн, первая женщина премьер-министр Норвегии, предложила, чтобы Генеральная Ассамблея предоставила Генеральному секретарю больше простора для инициативы и нововведений от имени всей Организации, чем государства-члены соглашаются отводить этой должности в данный момент.
Бывший Генеральный Секретарь ООН Кофи Аннан является, пожалуй, наиболее активным инициатором реформ данного органа. В своем отчете за март 2005 года «При большей свободе» он предложил Ассамблее упростить и сузить свою повестку дня. Он также подчеркнул, что ГА должна перестать полагаться на консенсус, что часто приводит к слабым резолюциям, поскольку некоторые государства могут навязывать свои взгляды остальным. Аннан также предложил, чтобы Генеральная Ассамблея уделяла больше внимания выполнению своих резолюций, чтобы они не оставались “мертвыми буквами несоблюдения”. Другие предложения по реформе включают создание более эффективной системы комитетов и привлечение НПО к непосредственному участию в ее работе.
Совет Безопасности
Дискуссии о том, как реформировать Совет Безопасности, являются центральными и ключевыми по вопросу о пересмотре деятельности и процедур всей ООН. Страны, в зависимости от их национальных интересов, предлагают абсолютно разные, иногда противоречащие друг другу реформы. Очевидно, самой негибкой позицией обладают постоянные члены Совета Безопасности, так называемая “пятерка”.
Нынешняя специальная военная операция на Украине, показавшая структурные недостатки Совета Безопасности ООН, придала новый импульс дискуссии о реформировании данного органа. При этом реформа Совета Безопасности, под которой чаще всего подразумевается расширение количества постоянных и избираемых членов, а также использование права вето, является постоянной темой обсуждения в Генеральной Ассамблее ООН после окончания «холодной войны». Рассмотрим предложения реформирования.
G4 (Япония, Германия, Индия и Бразилия)
Планы G4 предусматривают создание Совета с общим числом членов 25, включая шесть новых постоянных членов (Бразилия, Япония, Германия, Индия и две африканские страны) и еще четыре выборных места.
Почему это предложение можно считать рациональным? Причина в том, что Германия и Япония, фактически против агрессии которых и создавалась ООН, теперь имеют совершенно иную внешнюю политику. В настоящее время они играют весомую роль в мировой политике, поэтому расширение Совета Безопасности в лице этих стран могло бы сделать работу организации более эффективной, учитывающей мнение и других сторон. Например, де-факто Германия стала центром влияния в Европейском Союзе и вносит в бюджет ООН больше, чем Великобритания, Франция или Россия.
План G4 поддерживается многими западными государствами. В частности, в декабре 2022 года глава британского МИД Джеймс Клеверли заявил, что Великобритания хочет работать с Бразилией, Индией, Японией и Германией как постоянными членами Совета Безопасности. Джо Байден также поддерживает этот путь реформирования.
Группа “Единство во имя согласия” (Италия, Алжир, Мексика, Канада и тд)
Эта группа стран предлагает расширить состав Совета Безопасности за счет еще десяти непостоянных членов и ограничить право вето постоянных членов. Их предложения также предполагают, что государствам должно быть разрешено повторно подавать заявки на членство в Совете после окончания их двухлетнего срока. Похожую позицию занимают страны Африканского Союза (АС), которые особенно поддерживают предоставление Африке дополнительных мест, а также отмену права вето у постоянных членов.
Позиция России
Как отметил несколько лет назад глава МИД России Сергей Лавров, в ближайшем будущем ожидать, что государства ООН достигнут консенсуса по вопросу реформы Совета Безопасности, не стоит. Тем не менее у России также есть видение возможных путей преобразования, так как по заявлениям политиков страна не может полностью игнорировать желание большинства членов ООН, выступающих за расширение Совбеза. Ориентир России по численному составу усовершенствованного СБ ООН – «чуть больше двадцати [1]». Также в лице С. Лаврова Россия утверждает, что “право вето – это не привилегия, это огромная ответственность” и препятствует изменениям в данной области.
Так почему, если большинство членов ООН признает необходимость реформ Совета Безопасности, реальных изменений достичь не удалось? Во-первых, пока еще никому не удалось предложить тот самый универсальный вариант реформы, который бы устроил большинство стран-членов организации.
Во-вторых, главной проблемой является “замкнутый круг” – реформу должна, в первую очередь, одобрить Генассамблея, что возможно. Однако решение ГА должны ратифицировать все постоянные члены СБ. Если хотя бы кого-то из пятерки реформа не устраивает, она не сможет произойти из-за процедурных особенностей Устава ООН. Поэтому любое ограничение права вето, ведущее к потере влияния стран пятерки, будет отклонено. А идея предоставления права вето новым членам совсем утопична по своей сути. Ситуация, в которой все члены ООН имели бы равные полномочия, не реалистична, так как количество государств, которые хотели бы, чтобы их голос был решающим, практически равно всем членам ООН, а вот количество стран, которые могут взять на себя ответственность и имеют для этого достаточно экономических и военных сил, можно пересчитать по пальцам. Плюс ко всему, с увеличением числа стран с правом вето процесс принятия решений усложнится, а право вето потеряет своё значение, превратив Совет Безопасности в дискуссионный клуб.
Экономический и Социальный Совет (ЭКОСОС)
На Всемирном саммите 2005 года главы государств и правительств приняли решение о дальнейшем укреплении Экономического и Социального Совета как за счет расширения его существующих мандатов, так и за счет наделения его новыми важными функциями. В частности, в пунктах 155 и 156 итогового документа Всемирного саммита мировые лидеры поручили ЭКОСОС, среди прочего:
– проводить ежегодные министерские предметные обзоры (AMR) для оценки прогресса, достигнутого в реализации решений крупных конференций и саммитов ООН за последние пятнадцать лет;
– служить качественной платформой для обсуждения глобальной политики и тенденций в экономической, социальной, экологической и гуманитарной областях.
В 2013 году, как заявлял Генеральный Секретарь Пан Ги Мун, Экономический и Социальный Совет ООН своевременно приступил к проведению далеко идущих реформ. Тем не менее, предложения поступают до сих пор. Например, Группа 77, объединяющая развивающиеся страны, подчеркивают необходимость учета интересов и потребностей развивающихся стран при разработке экономической и социальной политики. Также группа стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) предлагает принять меры по улучшению координации с другими международными организациями и поддерживать участие частного сектора в работе ЭКОСОС.
Международный Суд
Роль Международного Суда заключается в разрешении споров в соответствии с международным правом и в вынесении консультативных заключений по юридическим вопросам, переданным ему уполномоченными органами и специализированными учреждениями ООН.
В течение последних 75 лет, когда речь шла о войнах, конфликтах и нарушениях прав человека, Суд играл ограниченную роль и был менее эффективным, чем мог бы быть. Поэтому основным предложением по реформе Международного Суда, которое также активно поддерживается Генеральным Секретарем А. Гуттеришем, является более широкое согласие государств на обязательную юрисдикцию МС и соблюдение его решений. Только 73 государства прямо признали данную необходимость, что показывает снижение тенденции стран соглашаться с юрисдикцией Суда.
В январе 2023 года Председатель Суда Джоан Э. Донохью также заявила, что участие в урегулировании международных споров означает больше, чем признание юрисдикции, поскольку государства также должны участвовать в разбирательствах, возбужденных против них. Кроме того, верховенство права требует от государств выполнения обязательных для них решений международных судов и трибуналов, даже если они не согласны с решением.
Она подчеркнула, что хотя это может показаться национальным лидерам более трудным, чем просто повторять важность верховенства права, долгосрочные стратегические интересы государств лучше всего удовлетворяются путем создания надежной системы международного судебного разбирательства.
Программы и фонды
Так как ООН обладает обширной сетью программ и фондов, рассмотрим лишь наиболее важные предложения по их реформированию. В качестве примера необходимых реформ для программ ООН является Программа развития ООН (ПР ООН), которая реализует меры по поддержанию безопасности в развивающихся и переходных странах по таким вопросам, как предупреждение кризисов и восстановление, демократическое управление и сокращение бедности.
В качестве первого шага по проведению реформ сферы безопасности ООН было создание в 2007 году Специальной межведомственной группы ООН по реформированию сфер безопасности (United Nation’s Inter-Agency Task Force on Security Sector Reform, IASSRTF), которое включало не только реформу ПР ООН, но и Управление Верховного комиссара по правам человека, Управление по поддержке миростроительства, Женский фонд развития и Управление ООН по наркотикам и преступности.
Ключевой элемент программы реформ заключается в том, чтобы поставить устойчивое развитие «в центр» ООН для предотвращения конфликтов и построения мирного будущего. Важной частью этого подхода было преобразование роли Постоянного координатора – самого высокопоставленного должностного лица ООН на местах (в отдельных уязвимых странах) – который был переведен из управления Программой развития ООН в Секретариат ООН. Это создает прямую связь подотчетности между ООН в Нью-Йорке и руководством на местах, где большинство сотрудников ООН работает для достижения устойчивого развития.
Стоит отметить, что предложения по реформе касаются не только сферы безопасности. Примером является реформирование ЮНИСЕФ (детский фонд ООН) и создание более комплексной системы защиты детей. Предложения по реформе поступают от самой ООН. Так, ЮНИСЕФ продолжает выступать за то, чтобы детей из детских домов возвращали их родителям или, в соответствующих случаях, к близким членам семьи.
В 2016 году президент Исполнительного совета ЮНИСЕФ С. Юргенсон заявил, что ЮНИСЕФ и его партнеры находятся на пути выявления основных препятствий для зачисления детей в начальную школу и продолжения обучения, которые мешают детям из неблагополучных семей полностью реализовать свой потенциал. По его словам, схемы социальной защиты малообеспеченных семей, двуязычное образование для этнических меньшинств и оказание услуг по развитию детей раннего возраста доказали свою эффективность в решении проблемы обучения наиболее уязвимых детей в школах.
Сейчас ЮНИСЕФ также выступает за привязку регистрации рождений к гарантированным социальным услугам, инвестирование в инновационные решения и увеличение пунктов обслуживания для регистрации и участия местных гражданских обществ и неправительственных организаций.
Специализированные учреждения
Рассмотрим примеры реформирования следующих специализированных учреждений ООН:
ЮНЕСКО. Это учреждение по вопросам образования, науки и культуры фактически добилось значительного прогресса за годы своего существования, однако часто подвергается критике из-за своей склонности к чрезмерной бюрократизации и централизации и явного отсутствия координации. Среди специализированных учреждений ООН ЮНЕСКО никогда не получала должного финансирования — и в течение последнего десятилетия она пыталась оправиться от финансового кризиса. Например, в 2012–2013 годах расходы сократились на 16% после того, как Палестинская администрация получила полноправное членство, а Соединенные Штаты и Израиль прекратили их финансовые взносы в знак протеста.
В связи с этим, Клаус Хюфнер, бывший профессор экономики из Германии, напрямую участвовавший во многих мероприятиях ЮНЕСКО с начала 1970-х годов, в своей книге «Что может спасти ЮНЕСКО?» предлагает несколько необходимых данному учреждению реформ. Так, по мнению Хюфнера, ЮНЕСКО должна отказаться от своей склонности заниматься всеми вопросами в области образования, науки, культуры и коммуникации и вместо этого «сконцентрироваться на конкретных целях в соответствующей структурно-институциональной среде». ЮНЕСКО должна служить интеллектуальным форумом, где происходит обмен идеями, мнениями и опытом по образовательным, культурным и научным проблемам на глобальном уровне (лаборатория идей). Что касается структур ЮНЕСКО, Хюфнер рекомендует сократить исполнительный совет с 58 до 30 членов и предлагает создать на том же уровне «второй совет, состоящий из представителей международно признанных неправительственных партнеров глобальной научной системы».
ВОЗ. Пандемия Covid-19 является напоминанием о жизненно важном значении глобальных институтов общественного здравоохранения, каковым является ВОЗ. Однако конфликты из-за финансирования и политической независимости этого учреждения, разразившиеся между США и Китаем, высветили его тяжелое положение и необходимость реформ.
Профессор Лондонской школы экономики Майтриш Гатак и Люси Гаденн, заместитель директора CEPR, предлагают 3 необходимые ВОЗ реформы:
• более узкая направленность
Болезнь должна соответствовать трем критериям для вмешательства ВОЗ:
– глобальные внешние эффекты,
– высокий риск смертности и
– аспект «слабой связи» с действиями правительства.
Искоренение малярии, например, является чрезвычайно полезной целью, но эта болезнь мало распространяется по всему миру, что делает ненужным прямое вмешательство со стороны международной организации. Другие аспекты общественного здравоохранения могут быть оставлены на усмотрение научно-исследовательского и консультативного отделов ВОЗ. Это означает резкий отход от текущей повестки дня, которая охватывает многие аспекты глобального здравоохранения, от психического благополучия до ожирения, без четкого определения приоритетов.
• способность налагать санкции на страны, которые не соблюдают правила
Мировое сообщество предоставило ВТО полномочия по введению экономических санкций в отношении своих государств-членов. Предотвращение новой пандемии — не менее достойная цель, чем увеличение мировой торговли, и должно быть подкреплено аналогичной силой санкций.
• ВОЗ нуждается в бюджете, соответствующем поставленной задаче
Например, бюджет ВОЗ, составляющий примерно 2 миллиарда долларов в 2020 году, ненамного превышает бюджет главной больницы в городе Женева. Текущий бюджет крайне недостаточен.
Гуманитарная помощь
Для многих людей ООН является всемирной «службой экстренной помощи» — службой, которая помогает доставлять еду, укрытие, чистую воду, медицинскую помощь тем, кто оказался в эпицентре смертоносных конфликтов или страдает в результате стихийных бедствий. Учитывая высокую степень международной легитимности, потенциала и охвата, ООН занимает уникальное положение для координации и руководства такими видами помощи.
Страны предлагают всеобъемлющие подходы к реформе гуманитарных миссий ООН. Так, Германия фокусируется на разработке долгосрочных планов помощи для достижения полного восстановления в постконфликтных регионах, то есть делается акцент на содействии переходу от краткосрочной помощи к долгосрочной поддержке.
С другой стороны, Япония наоборот фокусируется на механизмах раннего предупреждения гуманитарных кризисов и увеличении технической поддержки в областях потенциальных конфликтов.
Кения, в свою очередь, предлагает создать механизмы для более широкого участия местных сообществ в процессе планирования и предоставления гуманитарной помощи и разработать программы профессионального развития для местных кадров, чтобы укрепить их способности в области гуманитарной работы.
Тем не менее большой проблемой для ООН и ее учреждений является то, что они по-прежнему сталкиваются с серьезными трудностями в оказании помощи на нейтральных или сбалансированных условиях. Во многих случаях правительство или влиятельный негосударственный субъект отказывает им в доступе к уязвимым сообществам. Все вышеперечисленные предложения, таким образом, должны находиться в балансе друг с другом и включать в себя как меры раннего предупреждения, так и оказание долгосрочной поддержки с участием местных сообществ.
Миротворческие миссии
За более чем семьдесят лет своего существования миротворческая деятельность ООН значительно изменилась как инструмент международного реагирования на кризисы. Операции ООН по поддержанию мира на протяжении многих лет зарекомендовали себя как важнейший инструмент глобального мира и безопасности. Однако в последние годы миссии развертывались во все более сложных условиях, даже несмотря на то, что потребность в миротворческих операциях возросла.
Миротворческие миссии, ввиду их частой политизации, постоянно сталкиваются с вызовами. Например, в 2019 году страны-члены ООН задолжали миротворческим операциям чуть менее 2 миллиардов долларов по неоплаченным счетам на конец последнего финансового года, из которых 1,25 миллиарда долларов были связаны с решением Д. Трампа, Президента США, сократить свою долю бюджета на 3 процента. В результате миссии часто испытывают нехватку денежных средств.
ООН регулярно пытается разработать всеобъемлющие предложения для разрешения данных проблем. Генеральный секретарь ООН А. Гутерриш выступил с инициативой «Действия по поддержанию мира» (A4P) в 2018 году. Его цель состоит в том, чтобы уменьшить раздробленность операций для их более эффективного осуществления. Начата также серия стратегических обзоров крупных операций по поддержанию мира, которые сосредоточены на оценке наличия условий для успешного выполнения мандата с целью вынесения рекомендаций по корректировкам Совету Безопасности. Параметры оценки для обзоров включают актуальность и уместность мандатов, политическую обстановку и волю ключевых сторон, сравнительные преимущества операций ООН по сравнению с региональными партнерами.
A4P не представил радикальных предложений о будущем миротворческих операций ООН, но оказался полезной основой для секретариата ООН в проведении ряда реформ по таким вопросам, как оценка эффективности миротворческих подразделений и повышение безопасности миротворцев. С сентября 2018 года 152 государства-члена и четыре региональные организации одобрили декларацию A4P.
Также в 2018 году Джоанн Адамсон, временный поверенный делегации ЕС при ООН, заявила, что не менее важно быть реалистичными в отношении того, чего можно достичь, и управлять этими ожиданиями. Она подчеркнула, что увеличить число женщин, задействованных в осуществление миротворческих операций для повышения эффективности миротворческой деятельности в целом, например, путем улучшения взаимодействия с местными сообществами. С этой целью старшие советники по гендерным вопросам должны находиться в кабинетах руководства миссии и подчиняться непосредственно Специальному представителю. Также по ее мнению миротворцы должны защищать гражданских лиц и иметь возможность применять силу, когда они находятся под угрозой физического насилия, в соответствии с четкими мандатами, а операции должны быть оснащены необходимыми инструментами в этом отношении.
Взносы в бюджет ООН
Регулярный бюджет ООН, утверждаемый Генеральной Ассамблеей, пополняется за счет «начисленных взносов» каждого государства-члена. Они определяются по формуле, которая учитывает размер и силу их соответствующих национальных экономик. Страны G7 – вместе с Китаем – вносят наибольший вклад в бюджет ООН.
Тем не менее, Д. Трамп, после прихода к власти, предпринял действия по реформированию организации и сокращению взносов США в бюджет ООН, заявив, что страна несет несправедливое и непропорционально тяжелое бремя финансирования всей ООН. Ставка взноса США, занимающей 1 место в «десятке» основных плательщиков в регулярный бюджет организации, составляет 22%. О том, что Д. Трамп перешёл от критики к делу, свидетельствует факт, что в 2018-2019 годах США действительно добились сокращения бюджета ООН на 285 млн. долларов. Трамп предложил сократить расходы и получить больше отдачи за каждый вложенный доллар. Эту инициативу, к слову, поддержали около 140 стран (Россия с предложением американского лидера не согласилась), а также Генеральный Секретарь ООН А. Гутерриш.
Китай, в свою очередь, выдвигал предложение о повышении вклада развивающихся стран в регулярный бюджет ООН и увеличении финансовой поддержки со стороны стран с быстроразвивающейся экономикой, чтобы обеспечить более равное распределение финансовых бремен. Иногда отдельные влиятельные личности также выдвигают предложения, которые впоследствии обсуждаются в ООН. Так, Билл Гейтс, основатель Microsoft и филантроп, подчеркнул необходимость повышения финансового вклада богатых стран и миллиардеров в регулярный бюджет ООН.
Заключение
Таким образом, как видно из данной статьи, ООН – это больше, чем Генеральная ассамблея и Совет Безопасности. Деятельность организации охватывает гораздо больше целей, чем просто поддержание безопасности в мире. Однако, ввиду такой комплексности работы и бюрократичности, воплотить в жизнь реформы не просто, как и достигнуть консенсуса среди 193 стран-членов с противоречащими друг другу национальными интересами.
К тому же, на сегодняшний день ООН часто страдает от отсутствия конкретных предложений, касающихся реформ. В основном декларируются цели, без указания практических мер. Реформы ООН также могут потребовать значительных финансовых и организационных ресурсов.
Поэтому реформирование ООН является сложным процессом, требующим широкого согласия, политической воли и сотрудничества всех государств-членов.
Автор: Варвара Заикина
Изображение от www.slon.pics на Freepik
Мнение редакции может не совпадать с мнением авторов публикаций
Поделиться в сетях: